Zu den staats- und verfassungsrechtlichen Grundlagen

Für Aufgabe und Tätigkeit der Kultusministerkonferenz ist die bundesstaatliche Verfassungsordnung des Grundgesetzes bestimmend, in deren Rahmen die Kultusministerkonferenz sich stets bewegt hat. Nach dem Bundesstaatsprinzip, wie es im Grundgesetz ausgeprägt ist, haben sowohl der Gesamtstaat als auch die Gliedstaaten, d.h. die Länder, Staatsqualität. Zu den Kernelementen der Staatsqualität der Länder gehört nach der Verfassungsordnung des Grundgesetzes die ganz überwiegende Zuständigkeit für Bildung, Wissenschaft und Kultur; diese Zuständigkeit ist das Kernstück der Eigenstaatlichkeit der Länder (so das Bundesverfassungsgericht - vgl. BVerfGE 6, 309 (346, 347)). Die Kultusministerkonferenz wurde mit Abkommen vom 20.06.1959 gegründet. Die Länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen traten dem Abkommen am 25. Oktober 1991 bei. Die Kultusministerkonferenz behandelt nach ihrer Geschäftsordnung "Angelegenheiten der Bildungspolitik, der Hochschul- und Forschungspolitik sowie der Kulturpolitik von überregionaler Bedeutung mit dem Ziel einer gemeinsamen Meinungs- und Willensbildung und der Vertretung gemeinsamer Anliegen".

Das Grundgesetz vom 23. Mai 1949 übertrug dem Bund nur einen bestimmten Aufgabenkatalog und wies die staatlichen Befugnisse und Aufgaben im übrigen den Ländern zu (Art. 30 GG). Es stellte damit zugleich die Gesetzgebung für das Bildungswesen einschließlich der Hochschulen sowie für die allgemeine Kunst- und Kulturpflege ganz überwiegend und die Verwaltung auf diesen Gebieten ausschließlich in die Zuständigkeit der Länder. Die bildungspolitischen Kompetenzen des Bundes beschränkten sich zunächst im wesentlichen auf die Förderung der wissenschaftlichen Forschung (Art.74 Ziff.13 GG) und die betriebliche Berufsbildung (insbesondere auf Grund von Art. 74 Ziff. 11 GG); kulturpolitische Kompetenzen nahm der Bund außerdem im Rahmen der auswärtigen Politik und auf einigen Spezialgebieten (z.B. dem Urheberrecht) wahr, in begrenzter Weise außerdem auch im Zuge gesamtstaatlicher Repräsentation in Anspruch. Erst 1969 und in den folgenden Jahren wurde der kulturpolitische Zuständigkeitsbereich des Bundes erweitert (u.a. konkurrierende Kompetenz für die Regelung der Ausbildungshilfen, Art. 74 Ziff. 13 GG; Rahmenkompetenz für die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens, Art. 75 Abs. 1 Ziff. 1 a GG; Ausbau und Neubau von Hochschulen einschließlich Hochschulkliniken nach Art. 91 a GG als Gemeinschaftsaufgabe von Bund und Ländern). Außerdem wurde 1969 das fakultative Zusammenwirken von Bund und Ländern bei der Bildungsplanung und der Forschungsförderung von überregionaler Bedeutung ausdrücklich legitimiert (Art. 91 b GG).

Die Kompetenzverteilung des Grundgesetzes hat den Ländern das Recht und die Möglichkeit gegeben, den ihnen überantworteten Bereich auf dem Boden der jeweiligen historischen, geographischen, kulturellen und politisch-sozialen Gegebenheiten eigenständig zu gestalten und fortzuentwickeln. Aus ihrer Staatsqualität folgt zugleich das Recht der Länder auf Zusammenarbeit und Selbstkoordinierung, mit der Möglichkeit, auch die hierfür nötigen Instrumente und Institutionen zu schaffen. Als Teile des Bundesstaates (Art. 20 Abs. 1 GG) trugen und tragen die Länder jedoch auch Mitverantwortung für das Staatsganze. Nach dem Grundsatz der Bundestreue verdichtet sich daher die Zusammenarbeit der Länder untereinander und mit dem Bund in bestimmten Bereichen zu einer partiellen Zusammenarbeitspflicht.

Unter diesen verfassungsrechtlichen Gegebenheiten haben die Kultusminister der Länder ihre 1948 vereinbarte Ständige Konferenz auch nach Gründung der Bundesrepublik Deutschland nicht nur als eine gemeinsame Interessenvertretung, sondern zuvörderst als Instrument der Selbstkoordinierung der Länder verstanden und fortgeführt. Das bedeutet über die gegenseitige Information hinaus die Aufgabe, bei allen Maßnahmen, deren Wirkung über die Landesgrenzen hinausgeht, sich mit den anderen Ländern nach Möglichkeit abzustimmen, nicht mit der Absicht von Gleichförmigkeit, sondern mit dem Ziel, ein Mindestmaß an Gemeinsamkeit und Vergleichbarkeit des Bildungswesens im Bundesgebiet zu schaffen bzw. zu wahren. Andererseits konnte die Kultusministerkonferenz aus verfassungsrechtlichen Gründen nie ein Ersatz-Bundeskultusministerium abgeben und wollte dies auch zu keiner Zeit. Ihre Beschlüsse sind keine Beschlüsse eines Verfassungsorgans mit der daraus folgenden Rechtswirkung; nur wenige Beschlüsse wurden in die Form gegenseitig rechtlich verpflichtender Staatsabkommen gebracht. Gleichwohl entfalteten die Beschlüsse und Vereinbarungen als politische Verpflichtung und als Richtschnur des Handelns der einzelnen Länder ihre Wirksamkeit.